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中国国有资本做强做优做大方略探析(上)

来源: 首都建设报     2019年08月14日        版次: 05     作者: ■西安交通大学马克思主义学院王宏波 曹 睿 李天姿

    一、引 言

    国有资本做强做优做大是新时代国有经济、国有企业改革的客观必然。改革开放40年以来,围绕市场化改革的基本内核,国有企业先后经历了放权让利、税利改革、承包责任制推行、现代化企业制建立、混合所有制改革等五个阶段,促进了社会主义国有经济与市场经济的融合,实现了国有企业的做强做优做大与国有经济的超速发展。然而,一些发展中的新情况和新问题也逐渐暴露和凸显。例如,个别国企通过负债做大带来的负债率高、大而不强的问题;银行过度关注国企背后的国家信用支持,放贷偏好国企而造成的不公平竞争问题;行政管理体制制约国企创新活力的问题;大量国有资产在效益低下项目或产能过剩领域沉淀的问题,等等。从根本上来说,这些问题都是由于误把“促进国有经济发展”简单等价于“国有企业做强做优做大”而造成的。“国有资本做强做优做大”和“国有企业做强做优做大”是国有经济发展的“有机联系的两个层面的目标要求”。具体而言,国有经济既包括实物形态的国有企业,也包括价值形态的国有资本。

    国有企业是国有经济的基本载体,是国有资本的存在方式和活动依托,而国有资本是国有经济运营中的重要生产要素,其流动性可以使其实现高效配置,二者都是国有经济的关键组成要素。国企处于非常重要的地位,起着不可替代的作用,但并不是所有国企都需要做强做优做大。作为资本循环周转的组织形式,国企需要体现资本增值的要求,遵循资本运动的规律,不断从回报率低、没有潜力的领域调整到回报率高、有潜力的领域,满足因为市场风险,产业周期等原因导致的退出、关闭或收缩等需要,其最终要实现的目标是壮大国有经济。

    国有资本做强做优做大是新时代全面深化改革、扩大开放的需要。经济体制改革是全面深化改革的关键任务,而国企、国资改革是经济体制改革的重要环节。国有资本的混合所有制度、授权经营制度、预算监督制度、收益分配制度等各个方面的改革,都是经济制度改革的切入点,能以重点带动全局,以国有资本流动带动整个经济发展,以做强做优做大国有资本来助推全面深化改革,可以说,强大的国有资本是新时代中国全面深化改革的重要内容和力量。同时,国有资本在新时代的扩大开放中也扮演着举足轻重的角色。新时代的扩大开放是以“一带一路”建设为重点,以引进来和走出去并重为战略选择,以自由贸易实验区和自由贸易港建设为突破口,以增强中国在世界经济治理中的话语权为目标。而当前能够进入国际市场,并与实力雄厚、规模庞大的西方跨国资本抗衡的主要是大型国企中的国有资本;在“一带一路”沿线国家、自由贸易实验区和自由贸易港的主要投资也大都来自国企、央企。国有资本的国有性质赋予其巨大体量的同时,也决定了其具有适应国际市场变化、应对国际经济风险的能力;决定了其可以依赖现代化公有制公司这一载体实现规模化投资和运营,在地区经济和国际经济交往中发挥作用;决定了其能够借助其他经济形式,如混合所有制,参与国际资本投资并获得资本收益。所以,做强做大做优国有资本对于延伸新时代全面开放的深度、拓宽全面开放的领域、提升全面开放的质量具有重大意义。

    国有资本做强做优做大是新时代中国特色社会主义经济建设的关键。40年来中国既有的经济实践,使“资本”突破社会制度界限,成为社会主义市场经济中的重要实践形式。市场经济本能地对资本的自然属性进行最大限度的利用来实现要素的高效配置,而国有资本这种以国家控股等形式存在的新经济形态的出现,使中国特色社会主义经济实践也可以运用“资本”手段,调动“资本”资源,发挥“资本”作用,为社会主义经济建设服务。一方面,国有资本增值的自然属性和国有的社会属性决定,其在运营过程中能够且必须兼顾经济发展质量第一和整体效益优先双重目标。

    随着市场经济体系的逐步成熟,现代市场经济中的创新优势逐步替代了过去建立在自然竞争基础上的自发优势,而国有资本自身体量大、基础厚、力量强的特征和全局性、整体性的优势,便于其投资一些资本需求量大、获利周期长、风险性较大的领域,通过在部门、行业、领域和区域间的流动来引领创新,优化布局结构,实现经济的高质量发展。另一方面,公有制是中国特色社会主义经济制度的最大特征,而国有资本是公有经济的一个有效实现形式。通过混合所有制改革,国有资本能够发挥先导作用,最大限度地撬动多种所有制成份的投资,在资本融合和一体经营中放大国有资本功能,助力于公有制经济主体地位的增强和多种所有制经济的共同发展,促进基本经济制度与市场经济的有机融合,从而进一步完善中国特色社会主义经济制度体制。总之,实现经济高质量发展和完善中国特色社会主义经济制度是新时代中国特色社会主义经济建设的两个重要方面,而国有资本是助力这两方面实现的关键要素,由此可见,国有资本的做强做优做大,理应成为坚持和完善社会主义基本经济制度的题中之义。

    如何做强做优做大国有资本还有待于继续深入研究。十八大以来,国内政治经济学界的学者们强调了国有资本对国有经济、国企改革的意义,如国企的根本问题是资本问题,资本化是国企改革的突破口,放大国有资本功能是国企改革的基本方向之一;提出了各种提高国有资本运营效率的建议,如混合所有制改革、经营预算制度确立、问责股东、重视地方国资运营等;还从国有资本收益共享的宪法依据、征缴比例、划转社保基金等方面讨论了国有资本的收益分配问题。综上所述,目前的相关研究虽强调了国有资本在国有经济改革发展、功能发挥中的重要作用,但未能明确国有资本发展壮大对完善中国特色社会主义公有制制度、加强中国特色社会主义经济建设的意义。对于如何发展壮大国有资本、提高国有资本运营效率,当前研究大多都未能明确地把“国有资本”从“国有企业”这一范畴和主体中分离出来,去单独认识和分析,只是从国企、国资改革这一微观层面中的某一方面入手,如仅仅只关注国有资本布局,或只针对国有资本股东权责划分进行研究,鲜有能将落实国有资本做强做优做大的宏观方略与微观操作关联起来,提出一个整体性、系统性方案的研究成果。

    为了推动国有资本做强做优做大,必须在实践方略上把发展与完善中国特色社会主义经济制度形式与资本运作的一般形式辩证地统一起来。为此,首先需要深刻理解习近平关于“做强做优做大国有资本”命题的提出过程及内涵,从整体性、综合性、系统性上探讨做强做优做大国有资本的方略。

    二、国有资本做强做优做大的提出过程及内涵

    党的十八大以来,以习近平为核心的党中央站在新时代坚持和发展中国特色社会主义经济的高度,对新时代我国经济发展与国企、国资改革高度重视,对国有资本发展壮大的重要作用的认识也在一步步地深化,“资本”一词也越来越频繁地出现在党中央关于国有经济发展和国有企业改革的各类重要政策、文件之中。2013年,党的十八届三中全会决定强调,在国企国资监管方面要“以管资本为主”,2015年8月《关于深化国有企业改革的指导意见》中又进一步明确,要“从管企业为主转向管资本为主”来继续加强国有资产管理、壮大国有企业,显示出国有经济改革逐渐开始向“国有资本”聚焦。

    为了激发各类市场主体活力,推动经济的高质量发展,2017年的中央经济工作会议提出,要“围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能,改革国有资本授权经营体制”来“推动国有资本做强做优做大”。与2015年《意见》相比,对国有资产的监管变成了“围绕管资本为主”,而“做强做优做大”的主体从强调“国有企业”变成了强调“国有资本”。“推动国有资本做强做优做大”的提法,是对之前“做强做优做大国有企业”提法的补充和深化,是对国有资本整体做强做优做大的根本要求,与“新一轮国企改革由‘管企业’为主向‘管资本’为主转变一脉相承”,表明“资本”改革已然成为国企改革的一个重要着力点。

    此后,习近平在党的十九大报告的第五部分第(五)条“加快完善社会主义市场经济体制”中着重指出要以“要素市场化配置为重点,实现……要素自由流动……改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失”,强调了建设现代化经济体系和完善社会主义市场经济体制与对要素市场中的国有资本要素充分利用之间的关系。至此,“管资本”已经不仅仅局限于国企改革中对国有资产的“监管”这一范围和定位,而是要站在更高层次上、更大范围内、更宏观角度对国有资本的“资本属性”进行充分挖掘。

    这一重要论述进一步确证了新一轮国企国资改革从“管企业”到监管“资本”的理念和方式的转变,明确了推动“国有资本做强做优做大”是“党中央和国务院提出的新时代深化国企国资改革的新目标、新任务、新要求”,并做出了从管理体制、规模总量、布局结构、甚至流动性和安全性等等各方面对国有企业中的资本要素加以发展和利用的部署,“打通了我国社会主义基本经济制度与市场经济衔接的‘最后一公里’”。

    “推动国有资本做强做优做大”的提法淡化了国有经济改革和发展中强调的国家对国有企业组织形式、经营方式的把控,优先强调现阶段生产资料公有制的所有制基础上国家对资本的所有和运营,赋予了各级各类国有企业在其组织形式选择过程中更大的自主选择空间,即在重视国有企业这一基本载体重要性的前提条件下,“国有资本”不再一定必须以“国有企业”形式存在,也可以存在于各类混合所有制企业中,国有经济的效益不仅仅是用国企利润衡量,将增加值和资本收益率纳入评价范围。由此,国有资本的出资人可以利用国有股权参股的方式,来完成国有资产增值,并可以对过去通过“国有企业做强做优做大”来实现这一目标的做法进行补充和完善。

    据《上海经济研究》